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韩万里 王文清 谢军军：加强与周边发展中国家税务合作的思考——基于“亲诚惠容”理念与“一带一路”倡议
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韩万里 王文清 谢军军 一、“亲诚惠容”理念与“一带一路”倡议 2013年，习近平总书记提出“一带一路”倡议，赢得了广泛的国际认同与响应。同年10月，习近平总书记在周边外交工作座谈会上，提出“亲诚惠容”的周边外交理念，并做了详细阐述。亲，讲的是“要坚持睦邻友好，守望相助；讲平等，重感情；常见面，多走动；多做得人心、暖人心的事，使周边国家对我们更友善、更亲近、更认同、更支持，增强亲和力、感召力、影响力”。诚，强调“要诚心诚意对待周边国家，争取更多朋友和伙伴”。惠，在于“要本着互惠互利的原则同周边国家开展合作，编织更加紧密的共同利益网络，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家得益于我国发展，使我国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力”。容，则是“要倡导包容的思想，强调亚太之大容得下大家共同发展，以更加开放的胸襟和更加积极的态度促进地区合作”。习近平总书记强调，“要切实抓好周边外交工作，打造周边命运共同体，秉持'亲诚惠容'的周边外交理念，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，深化同周边国家的互利合作和互联互通”。这是新形势下中国坚持走和平发展道路，向全世界作出的郑重承诺，是对多年来中国周边外交实践的科学总结与精辟概括，是伟大的实践与理论创新。传统的地缘政治，尤其是西方新自由主义国际秩序理念，聚焦于国与国之间的安全关系，强调权力竞争，零和博弈；而“一带一路”倡议以发展为内核，使国际竞争让位于国际协作，让谋求双赢和共赢成为可能。在国际贸易争端增多和全球产业价值链重构趋势下，国际税收治理能力建设日益凸显为国际交往的侧重面，也日趋成为一国外交所倚仗的重要手段。“亲诚惠容”的外交理念与“一带一路”倡议内容相通，必将指引我国与周边国家（特别是周边发展中国家）开展好包括税务合作在内的各项合作，并进一步走深走实。 二、中国与周边国家税收合作的现状 中国周边国家的多样性突出，情况复杂，始终备受关注。中国基于“与邻为善、以邻为伴”的原则处理与周边众多外交关系，成就显著。搞好周边外交有利于为“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”营造良好环境，有利于做好稳定一方、运筹全局的中国特色大国外交。中国倡导新秩序，不是要排他，而是希望实现开放、包容和共赢（王毅，2003）。中国秉持“亲诚惠容”周边命运共同体理念和正确义利观，坚定发展同周边国家的友好合作，以共商共建共享原则推动“一带一路”建设，努力实现政策沟通、设施联通、资金融通、货物畅通和民心相通，同各国发展战略深入对接，契合周边发展中国家在工业化初期、中期对引进设备、技术、资金的迫切需求。因此，中国的对外投资，绝非单纯的“资本出海”，还伴随着工程、技术及经营理念的输出，通过产业升级再造，使其嵌入更大的分工协作体系。 当前，经济全球化深化了国际分工，使全球价值链、供应链和产业链发生重构。在税收领域则表现为对传统的税收理念形成倒逼与挑战，税收主权边界不时被模糊。国际税收合作以多边谈判机制求解新的共同的价值分配均衡，成为解决争端的新路径。在此背景下，构建与“一带一路”建设相匹配的海外税收管理和服务体系应当成为中国税务部门的新使命。对于大多数国家来说，税收是可持续的政府基础建设项目资金的主要来源之一。“一带一路”建设中，中国与周边发展中国家的经贸合作园区纷纷在境外成立，马（来西亚）中（国）关丹产业园、柬埔寨西哈努克港经济特区、中（国）泰（国）工业园等就是其中的典范，园区内企业在市场化法治化原则下快速稳定发展，并为园区所在国的发展，为扩大就业、增加财政收入作出贡献。这表明，中国优势产能“走出去”的同时，推动了当地民生建设和经济发展，使当地民众的获益良多，也成为对“亲诚惠容”最好的注解。“一带一路”倡议契合周边各国的发展战略，并以其产生的正向效应，促使周边各国人民更加坚定地赞成“亲诚惠容”理念。例如，菲律宾“2017-2022发展规划”（大建特建计划）与“一带一路”倡议相契合，印度尼西亚“全球海洋支点”构想和“21世纪海上丝绸之路”倡议深入对接，越南的发展规划同“一带一路”倡议达成了重要战略共识。此外，“一带一路”倡议还与哈萨克斯坦的“光明之路”、俄罗斯的“欧亚经济联盟”以及蒙古国的“发展之路”等规划积极对接。截至2020年1月，在“一带一路”倡议推动下，我国已经同138个国家和30个国际组织，签署了200份共建“一带一路”合作文件，促进双边投资稳步升级。中国与周边国家特别是周边发展中国家彼此间的互信深化，加深发展合作的愿望日益迫切。因此，在“亲诚惠容”理念和“一带一路”倡议下，积极与发展中国家开展国际税收合作，尝试构建多边税收合作平台成为客观的必然需求。 中国税务部门始终坚持多边磋商，切实加强“一带一路”框架下的国际税务合作，构建增长友好型税收环境，使“一带一路”参与各方在提高税收确定性、促进纳税遵从等方面积极推进合作，不断提升涉税争议解决的效力和效率以及加强税收征管能力建设。 2013年，中国签署了《多边税收征管互助公约》，首次加入多边税收条约。2016年5月，中国首次举办全球高级别税收征管论坛——第10届税收征管论坛（FTA）大会，40多个经济体和7个国际组织共议全球税收治理。2018年5月，由哈萨克斯坦国家收入委员会、中国国家税务总局、经济合作与发展组织（OECD）税收政策与管理中心、OECD税收征管论坛联合主办的“一带一路”税收合作会议在阿斯塔纳举行。会议发布了《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》，各方秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的精神，努力创新和深化国际税收合作。以丝路精神为指引，聚焦国际税收合作目标，着力构建税收合作长效机制；循序渐进，通过定期税务部门高层会晤、优化税收协定网络、提升税收征管互助能力及人力资源储备，逐步实现“一带一路”多边税收合作走实走深，长效有力。2019年4月，首届“一带一路”税收征管合作论坛在浙江乌镇召开，标志着“一带一路”税收征管合作机制正式建立。 为贯彻习近平总书记“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”的重要指示精神，国家税务总局制定了外派税务人员方案，积极选派优秀税务干部充实到我国驻外使（领）馆经济商务机构队伍，深化了国际税收合作，更好地服务构建对外开放新格局。近年来，中国税务部门积极尝试借助地缘优势推进地方税务部门搭建多边沟通、政策互通、理解互信、合作共赢的合作平台。例如，设立中哈霍尔果斯国际边境合作中心，探索推动黑龙江省税务局与毗邻的俄罗斯联邦主体（州、边疆区）税务管理局间的国际税收征管协作，吉林省探索在中朝罗先经济贸易合作区派驻税务干部组建联合税务机关等。 当然，盘点成绩的同时，还应看到不利因素与挑战。面对当今世界百年未有之大变局，一方面，全球经济增长整体呈现放缓趋势，单边主义和保护主义抬头，个别国家将税收手段演变为应对国际贸易纠纷的政治武器，从而成为贸易和投资关系的障碍；另一方面，周边各国处在经济增长和政治发展的不同历史阶段，各自的国内法律和税务管理部门的历史、传统及能力各不相同，国家税收政策与管理资源的客观错配不容忽视，税收的确定性及透明度提升乏力，纳税人的税收遵从成本居高不下。因此，需要在“亲诚惠容”理念和“一带一路”倡议的指引下，守望相助、互惠互利、包容互信、大胆创新，助推中国与周边国家间的国际税务合作，构建更加开放、透明的增长友好型税收环境，促进周边发展中国家经济社会持续稳定发展。 三、加强与周边发展中国家税务合作的建议 “亲诚惠容”理念与“一带一路”倡议的提出及其实践，为加强国际税务合作指明了方向，提供了遵循。加强与周边发展中国家的税务合作，持续稳步推进“一带一路”倡议及“一带一路”税收征管合作机制建设，搭建互学互鉴平台，在立足国家对外合作大局和税收工作阶段性目标基础上，理清思路，服务合作，开拓创新，坚持以纳税人为中心，减轻纳税人负担，维护纳税人合法权益，服从服务国家战略，防止和打击逃避税，建立健全税收争议解决长效机制。建议大力支持具备地缘优势的省份在发展边境经贸合作基础上，积极探索，通过搭建“一个平台”、提升“两个能力”、建立“四个体系”，扎实做好与周边发展中国家税务合作中的基础性、全局性和开拓性工作。 （一）搭建“一个平台” 所谓“一个平台”，就是应驻在国7请求，秉持共商共建共享原则，经平等磋商达成一致后，在科学布局驻外税务机构的基础上，组建国际经贸合作区（以下简称“经贸合作区”）纳税服务综合平台。根据驻外使（领）馆经济商务机构职责定位，中外双方税务人员共同组建办税服务中心，以办税服务中心为基础，整合优化纳税服务载体，逐步探索构建一个经济税收信息共享、协调便捷、双向互动的纳税服务综合平台。积极与驻在国共同研究起草税务合作组织工作实施方案，明确驻外税务机构的主要职责，开展税收领域的国际交流与合作，参加涉外税收的国际谈判，草签和执行有关协定、协议和谅解备忘录。 （二）提升“两个能力” 提升税收征管能力与增强税收情报交换能力，是确保“一带一路”倡议下税务合作顺利开展的前提。我国与周边发展中国家在进行税收征管合作时，加强各国的税收情报交换是实现合作共赢必不可少的一个重要环节，也是国际税收互利共赢规则的基本要求。特别是在当前，跨境税源的多样性与复杂性，对提升国内税收征管与税收情报交换水平提出了更高的要求。因此，要增强我国与各国（地区）之间的税收合作，共商税收征管协同，共同治理跨境逃税的行为，以维护国际守法纳税人的基本权利与经济利益。一是要转为“眼向外看”的税收征管模式。自“一带一路”倡议实施以来，我国“走出去”企业日益增多，这就要求我国税收征管模式要面向国际化，转变现有工作方式以符合新的税源管理理念，支持“走出去”企业的发展。在面临国际税收争议等诸多问题时，应主动运用协调程序，尽量与周边国家达成税收互利的共同意见，以减少国内企业对外投资的经济损失。二是尊重税收情报交换的国际规则。我国与周边国家要建立互信互利的税收情报交换制度，最大限度地与周边国家共建双边及多边税收情报交换体系，处理好国与国之间在交往中的矛盾，减少不必要的税收争议摩擦，以逐步提升税收情报交换所带来的利益共享水平。 （三）建立“四个体系” 第一，逐步探索建立与经贸合作区经济结构和产业政策相匹配的税制框架体系。为了确保税收合作事业扎实有序、长期稳定推进，确保驻外税收执法的统一规范，研究起草辖区实体法、程序法及其实施准则等。本着平等协商、合作共赢的原则，以规范的法定程序为保障，逐步探索建立一套符合经贸合作区产业政策和经济结构的税制框架体系，努力做到税种少、税率低、税负轻，相对稳定、长期管用，保障管理执行机构顺利运转，使纳税人满意、驻在国认同，确保各方利益平衡。 第二，逐步探索建立经贸合作区税收征收管理体系。主要是突出精简手续、简化流程、提高效率、优化服务。探索建立经贸合作区税收征管关键环节税务审批备案与负面清单制，逐步建立经贸合作区税收征管标准化示范体系，为实现经贸合作区税收工作标准化、规范化和制度化打下基础；坚持依法治税、统一规范、简便实用、监督制衡，探索遵循稳步推进经贸合作区税收征管模式。研究起草制定辖区税收优惠政策，为经贸合作区基础设施和高新技术产业发展提供税收政策倾斜支持。公开公平执法，将税务机关依法治税、公正执法与纳税人税法遵从度提升、依法诚信纳税有效结合，让诚信纳税人受益，让失信违规者受到必要惩戒。优化税收营商环境，提升税收法治化水平，扩大中国税收的国际影响力，增强驻外税务干部的祖国荣誉感、民族自豪感和团队归属感。 第三，逐步探索建立经贸合作区税收征收管理信息化支撑体系。驻在国往往存在基础设施薄弱等诸多实际困难，应利用我国的信息人才优势，探索开发税收征收管理服务软件，为建立辖区现代税收征管体系提供重要支撑，增强税收高质量发展内在动力；推动人机结合，防范和化解税收执法风险；充分利用大数据，及时进行区域、行业、产业、经济与税收、税种等的阶段性比对分析，为国际税收合作提供有价值参考数据。 第四，逐步探索建立经贸合作区社会综合治税保障体系。一方面，探索组建经贸合作区综合治税工作领导小组，明确主要职责和重点任务及实现路径，为辖区依法治税提供组织保证。另一方面，从五个层面推动税收协作：一是与纳税人面对面地直接沟通交流协作；二是协调推动构建对外合作税收学术交流平台；三是统筹好地缘周边沿线的相邻省份税务机关的协作；四是与对方国家国内的行业协会及第三方机构协作；五是与对方国家的税务机关加强协作关系，建立税务数据交流及互换平台，实现信息共享、合作共赢的长远发展目标。
END
作者单位：国家税务总局吉林省税务局，国家税务总局税务干部进修学院
（本文为节选，全文刊载于《国际税收》2021年第2期）
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